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2008年北京师范大学行政管理考研真题解析

时间:2015-06-08     来源:育明考研保定分校     作者:管理大牛      点击量:1475

1、结合我国的实际,谈一谈如何完善行政执行。  (北师大2008论述)

 

【育明教育参考答案】本题感谢育明教育学员、2011年北师大行管第一名冯雅斐对本题的贡献。

行政执行也称行政实施,是国家行政机关及其公务人员依据宪法、法律、法规、规章,充分调动政府资源,通过一定运作机制,逐级贯彻国家权力机关和上级行政机关的政策、决策,推行国家政务和贯彻行政决定,以落实公共事务管理和公共服务诸种任务的全部活动过程。可见,执行与政策或决策相对应。行政执行决定行政决策的实现程度,有效行政执行方能获得良好结果,从而实现决策目标。如何才能建构一个有效的行政执行体制?换言之,有效行政执行需要考虑哪些因素?意向、沟通、资源、结构、方法是影响行政执行有效性的五个主要因素,并在此基础上探讨行政执行机制的创新与完善,以增强行政执行的有效性。

1)意向——执行监控机制

  意向乃行政执行者之意向。任何行政执行者都有其价值体系和需求,并对政策或决策有着不同的态度和观点。当被要求执行一项政策或决策时,执行者会根据自己的价值观和利益需求形成一种行政执行意向,大体上包括顺从和抵制两类意向。一旦意向形成并稳定下来,就会影响(促进或者抑制)政策或决策的执行效果。也就是说,当顺从性意向形成时,政策或决策落入“无异议领域”,执行受阻的可能性很小,有效执行的机会可能大增;当抵制性意向形成时,政策或决策落入“有异议领域”,执行受阻的可能很大,有效执行的机会可能大减。从行政机关来看,公务人员长期在一起工作,相互依赖,休戚与共,很容易形成同质的态度和看法,在价值观和需求方面基本一致,由这种同质的态度和看法可能发展成为本位主义,甚至发展到部门至上主义,个体性意向由此可能聚合成为集体性意向,从而在更大程度上影响政策或决策的执行效果。从地方利益看,当中央决策与地方利益一致时,容易执行;与地方利益不一致或不完全一致时,会遇到阻力。

  为确保行政执行的有效性,促进顺从性意向并抑制抵制性意向十分必要。为此,要确立“行政一致性”原则和体制,也就是在承认价值多元的前提下,课以执行者“保持行政一致性”之义务,即行政执行过程中必须与政策或决策保持一致,不得按照个体意愿或情感行事。但现代社会的价值多元和利益多元决定了顺从性意向的减少和抵制性意向的增加,因此,为实现行政一致性的要求,需要加强政府的执行监控职能建设。要根据行政执行的不同性质和类型,设立一些相对独立的执行监控机构、赋予其执行监控职能、对决策的实施情况进行专业性的跟踪监督,以保证执行者不因抵制性意向而偏离决策目标。在目前的行政管理实践中,执行监控职能得到了一定程度的重视,就总体而言,我国执行监控职能不发达,专业性的执行监控机构和权限存在缺失,需要进一步加强,以保证行政决策的有效执行。

2)沟通——执行沟通机制

  沟通即彼此联通,是信息的传与受的行为,发送者凭借一定渠道将信息传递给接收者,并寻求反馈以达到相互理解的过程。日本企业家松下幸之助有句名言:“企业管理过去是沟通,现在是沟通,未来还是沟通。”这句话同样适用于行政执行。良好沟通是有效执行的关键因素之一。

  执行者的沟通对象呈放射状,即有很多不同类对象需要沟通,但两类对象最为重要,一是与决策者(或政策制定者),二是与被执行者。执行者与决策者沟通之目的在于准确和全面地把握决策者的真实意图。一方面决策者颁布的执行命令要清晰,不能传达错误;另一方面执行者要学会聆听,不能理解错误。双方要反复沟通,直至对政策或决策内容的理解基本一致甚至完全一致。必要的时候,可以吸收执行者参与到决策过程中,通过参与决策实现良好沟通。在对政策或决策的真实意图只有一知半解的理解甚至完全不理解的情况下就去执行,执行效果就会打折扣。执行者与被执行者沟通之目的在于使被执行者准确全面地了解执行内容、方式、时间、程序以及双方的权利义务关系。晓之以理,动之以情,强之以权,多管齐下,以求被执行者在理解的基础上配合执行。像前一种沟通一样,在必要的时候,可以吸收被执行者到执行过程中,通过参与执行实现良好沟通。若在与被执行者缺少沟通甚至被执行者不知情的情况下执行政策或决策,执行效果同样会打折扣。

  在执行系统中,与沟通相关联的是决策与执行之间的沟通与回应机制。我国行政决策大多出自中央政府和上级政府,而行政执行大多由地方政府或下级政府承担。行政决策是否符合地方实际,是否科学,行政执行中面临哪些实际困难,需要哪些制度的支持和保障,都需要进行充分沟通,而且决策部门需要根据实际进行政策微调和修正。实践中也有一些非正式的沟通与回应,但这种非正式的沟通与回应不是法定机制,而是建立在人脉关系上,容易滋生腐败和不平等。为保证行政执行的通畅,需要建立正式的沟通和回应机制。

3)资源——执行保障机制

  资源即资财之源,是创造人类社会财富的源泉。充足的资源是有效行政执行的直接因素。行政执行如果缺少资源,政策或决策只能束之高阁,无法付诸实施。

  有效行政执行的资源除包括人、财、物等传统资源外,还包括信息、知识、技术等现代资源。两方面的资源同样重要。传统的人资源(合格胜任的执行者)、财资源(充足的经费保障)、物资源(自然物资源和人工物资源)构成有效行政执行之“硬件”,而现代的信息资源(有效且信息对称)、知识资源(丰富的经验和成熟的理论)、技术资源(解决问题的方式)则构成有效行政执行之“软件”,二者相互依存,共同作用,保障行政执行的有效性。就行政执行而言,物资源多源自于财资源,而信息、知识和技术资源多源自于人资源。合格的人资源和充足的财资源均不易获得,这就是资源有限性原理,但有效行政执行必须仰仗于必要资源甚至充足资源的支持,因此需要建立执行保障机制,使政策执行有相应的资源保障。执行保障机制强调的是建立决策目标和行政执行资源的匹配关系,目标设定要考虑可用资源,目标确定后要配备必要的执行资源,否则决策目标无法真正实现。

4)结构——执行组织制度

  结构指组织结构,是指组织整体的各部分安排,表达组织存在状态和运动状态。政府体系纵向分层级,横向分部门。政策或决策的执行任务就分解或分散在上下左右的千百个行政机构中,分离化现象或者碎片化现象不可避免,意向更加多元,沟通更加困难,资源多有浪费,这影响行政执行的效果。如何使组织体的各部分协调一致运转,是人类面临的重要挑战之一。从进化论角度看,生物体各部分能够实现协调一致是适应自然环境的结果,由此推之,组织体各部分也可能由于环境压力而逐渐实现协调一致。从历史角度来考察组织,尚没有发现这种成长规律。但现实中确有组织能够协调运转,也有组织分崩离析,所以经验研究成果至关重要。

  从国内外经验看,科学的行政执行组织主要有两种:一种是相对集中的“大部制”执行部门,把职能相近的执行事务集中起来,以统一规范、提高效率、减少相对人的负担,还可以超越部门利益,有利于统一协调,避免职能交叉和责任推诿,是一种比较有效的执行组织。另一种是专业化的执行部门。比如说,负责煤矿安全监督的部门、负责工程设计的部门、负责医疗卫生的部门等,都应具有专业技能的支撑。

  至于行政执行部门与行政决策部门是融为一体还是相对分离,需要认真研究。从强化执行功能的角度看,执行组织应该相对独立,有明确的执行目标和责任,有相应的执行资源和手段。执行组织的相对独立有利于打破部门分割、克服部门利益,也有利于整合执行资源、避免浪费和提高执行效率。那种集决策与执行于一体的组织框架由于组织目标太多,往往容易顾此失彼。

5)方法——执行手段和程序制度

  方法即门径,指为达到某种目的而采取的途径、步骤、手段等。我们常说的“得法(以合适的方式做事情)事半功倍,不得法事倍功半”,讲的就是方法的重要性。

  方法有多种分类,与行政执行关系密切的方法有两类,就是技术性方法和社交性方法。一方面,现代行政职能的专业性越来越强,处理公共问题需要越来越多的专业技术,与此相关的方法就是技术性方法,如技术鉴定、行政勘验、确认辨别、检疫检验等都要使用大量的专业技术手段。可以说,当代行政执行离开了技术性方法就寸步难行。另一方面,现代行政所要处理的公共问题中多半涉及到公民权益,相比传统行政与公众的接触更为频繁,行政执行中需要更好地处理公共关系,需要拥有能够与公众良性互动的某些技巧和手段,这些都属于社交性方法。总的来说,技术性方法较后者社交性方法更容易掌握,因为前者是一种技术,可以通过专业培训和教育途径而习得,而后者则是一种沟通艺术,很难通过培训或者教育来习得。

  与行政执行方法相联系的是行政执行手段和程序制度的建设。在成本容许的情况下,要尽可能借助于技术手段来保证执行的有效性。另外在执行程序上,要有民主参与、专家论证、成本效益分析和风险评估,还要有绩效评估和责任追究,以确保行政决策目标的真正实现。

  总之,意向、沟通、资源、结构和方法是有效行政执行的主要影响因素,强化行政执行功能,实现行政执行目标,必须考虑这些影响因素,并建立健全相关的执行机制和相关制度

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