专题1 布坎南：政府失败理论
来源：《公共管理学：考点热点·真题解析》，首都师范大学出版社，2020年版
美国当代著名经济学家詹姆斯·M. 布坎南是公共选择学派的主要代表人物，他因“弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因”而获得 1986 年诺贝尔经济学奖。布坎南将适用于市场制度的个人选择决策模式运用于非市场或集体选择的政治过程，用于解释政治体系的各个组成部分实际如何运作的，得出了“政府失败”(government failure) 的重要结论。从公共选择理论出发，布坎南建立了一套规范理论来说明政治体系应该如何运作，试图通过立宪和立法形成对政府经济行为的根本约束机制，这便是他的宪政经济学 (Constitutional Economics)。
布坎南的政府理论，就是公共选择理论用上述经济学方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性或政府失败问题。这是公共选择理论的一个核心主题。
一、政府失败的内涵、表现及原因
政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府的活动并不总象应该的那样或象理论上所说能够做到的那样“有效”。在布坎南看来，政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利。于是就提出了一个问题：为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。
布坎南对政府干预行为的局限性的表现及原因进行了较深入具体的研究，其表现主要有以下几个方面：
第一，公共决策失误。公共选择主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。公共选择理论认为,政府决策作为非市场决策有着不同于市场决策之处，如市场决策是以个人为决策主体，以私人物品为对象，并通过完全竞争的经济市场(即用货币选票来购买商品)来实现；而政府决策中，虽然单个选择者也是进行决策的单位，但是作出最终决策的通常是集体，而不是个人,以公共物品为决策对象，并通过有一定秩序的政治市场(即用选票来反映对某项政策的支持)来实现。
在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，阿罗的不可能定理已经证明了这一点。而且，“在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程, 而又存在各种特殊利益之间的缔约过程。”（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，而现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。如现代代议制中通常使用少数服从多数规则，但经常出现多数人对少数人利益要求的漠视。（3）决策信息的不完全性。获取决策信息总是存在诸多困难而且是需要支付一定成本的，不管是选民还是政治家，他们拥有的信息都是不完全的，因而大部分公共政策是在信息不充分的基础上作出的，这就很容易导致决策失误。（4）选民的“短见效应”。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于眼前的影响。而政治家为了谋求连任，就会主动迎合选民的短见，制定一些成本的付出滞后，或从长远来看弊大于利的政策。（5）选民的“理性的无知”。由于选民作出决策需要支付一定的成本以收集有关候选人的信息等，作为理性的经济人，他在权衡自己的成本—收益计算时，如果成本太大，选民将不去投票。在现实生活中，许多选民往往也会出于搭便车心理而寄希望别人去投票以使自己坐享其成。这被称为选民的“理性的无知”。而这将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部分人的利益。
第二，政府工作机构的低效率。所谓政府工作机构的低效率是指政府机构执行政策的效率不高，官僚主义作风严重。而这必然影响政策执行的结果，有可能使好的政策产生恶的结果，从而导致政府失败。
在布坎南看来，政府机构工作低效率的原因在于：（1）缺乏竞争性压力。由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品。如不适当地扩大机构,增加工作人员，提高薪金和办公费用，造成大量浪费。（2）没有降低成本的激励机制。从客观上看，由于政府的活动大多不计成本，而且即使计算成本,也很难做到精确，这有形或无形地促使政府部门对公共物品的供给，超出社会财富最优分配时所需的数量，因而导致社会资源的浪费。相对于私人垄断情形，这种过量供给相当于公众支付给了某些特权阶层一种变相的集体补贴，集体补贴的成本最终是由纳税人承担的。（3）缺乏监督信息。从理论上讲，通过选票上台的政治家与政府官员的权力来之于人民的让渡，并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完备而失去效力，。监督机构为了执行监督职能，必须对被监督部门的运行情况了如指掌，但是向他们提供政府运行情况的正是被监督部门，由于前面所提到的垄断性，监督者可能为被监督者所操纵，因为被监督者的地位实际上可以使它们强制规定某些政策措施，从而使被监督者能够使实现自身利益最大化的政策得以实施。
第三，政府的扩张。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。布坎南指出，由于政府官员也是个人利益最大化者，他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以相应地提高其机构的级别和个人待遇。同时也使他们去制订更多的规章制度，增加自己的俸禄和享受，结果导致社会资源浪费，经济效益降低、资源配置效率低下、社会福利减少；而且政府机构扩张直接导致财政赤字，当赤字压力过大时，便会迫使政府增加货币发行，诱发通货膨胀。近两个世纪以来特别是二战之后，西方国家的政府迅速膨胀。
对于政府机构为什么会出现自我膨胀，布坎南等人从五个方面加以解释：（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。公共选择理论还特别指出，官僚机构和立法部门都追求预算的最大化，他们与利益集团结成“铁三角”，导致政府预算具有不断扩大的趋势。
第四，政府的寻租活动。寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。在布坎南等人看来，寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，租或租金则是指支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。租金是超过社会成本的收入。从某种意义上说，这是不需要吸引资源用于特定用途的一种分配上不必要的支付款项。
现代社会中的寻租活动是利用行政和法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动赖以存在的前提是政府权力对市场交易活动的介入，寻租活动会使政府决策和运作受利益集团或个人的摆布。布坎南认为，由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为解释而为某些利益集团服务，特殊的利益集团为谋求政府保护，逃避市场竞争，实现高额垄断利润，往往进行各种“寻租活动”。而为了获得这种经济租金，政府官员会想方设法地去利用种种特权寻求租金，这就是所谓的“政治创租”或“抽租问题”。寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或者说它是资源无效配置的一个根源。寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包。寻租也导致不同政府部门官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本,导致社会资源浪费。公共选择理论认为寻租主要有三类：（1）通过政府管制的寻租；（2）通过关税和进出口配额的寻租；（3）在政府订货中的寻租。
二、治理“政府失败”的政策主张
布坎南等公共选择理论家虽然对西方国家现行的政治制度和安排进行了深入的批评，但他们并未对追求自我利益的理性个人在实现“公共利益”方面完全丧失信心。因此他们提出了治理“政府失败”的具体政策主张：
第一，限制国家权力的增长。布坎南等人认为，现代资本主义社会陷入了一种恶性循环。即国家权力总是追求更大的国家权力。要补救“政府失败”，首先就要从这种恶性循环中解脱出来。其基本方法有：
（1）创立一种新的政治技术,提高社会民主程度。公共选择理论认为，在目前已知的选举制度中，多数投票法则并不是最佳的。因为它不考虑个人偏好的强度，因此，这种多数制实际上对政治权力的分配极不平均，只有利于积极性最高和组织最好的少数人。于是他们提出要借助于“需求显示法”来完善选举制度。因为“需求显示法”提供了一种新的机制，使所有参与集体选择的个体都有充分的激励，说出他对某一公共物品的真实需求状况，从而使投票者得到公共物品的数量与质量，最大限度地接近投票者的实际偏好结构。因此它将大大提高制定集体决策的社会效率，它还必然会加强为使政治决定权力分散化而活动的力量。这两个因素最终会制止国家领域不断扩张的必然趋势。
（2）在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。在公共选择理论看来，这包括：①在行政管理体制内部重新建立竞争结构。布坎南等人还提出了建立这种竞争机制的一些设想。例如，可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服务，使这些机构之间展开竞争而增进效率(城市供水系统、公交系统就可以采用这种办法)。②引进利润动机，即在政府机构内部建立激励机制，使政府官员树立利润观念。允许政府部门对节省成本的财政剩余具有某种自主处置权。③精简机构，即将一些公共服务移交给私人盈利性企业生产，官僚机构只提供公共物品，而不生产公共物品。④加强监督。例如可成立专家委员会定期审核官僚机构，掌握其成本和效率状况，决定公共机构负责人的升迁奖惩，决定预算资金的增减。为了防止专家委员会与官僚机构形成相同利害关系，专家委员会成员必须随机组成并经常调整。
（3）进行宪制改革。在公共选择理论家们看来，要克服政府干预行为的局限性及避免政府失败，最关键的是要在宪制上做文章。布坎南认为，要改进政府—政治过程，首先必须改革规则，因此，“公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择 。”布坎南等人着重从立宪的角度分析政府政策制定的规则和约束经济和政治活动的规则或限制条件，即他们并不直接提出具体的建议供政策制定者选择，而是为立宪改革提供一种指导或规范建议，为政策制定提出一系列所需的规则和程序，从而使政策方案更合理,减少或避免决策失误。
第二，减少福利国家的浪费。公共选择理论和其他美国新自由主义经济学家以下述观点为基础，即最好的社会政策是不妨碍经济法则的作用，以及利用市场解决问题的政策，而不是硬要取消市场，或者哪怕是“限制”市场的政策。为此，布坎南提出了如下财政立宪理论：
（1）财政立宪。布坎南提出要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。其基本观点是，财政体制的税收与支出两个方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程中作出，而税收结构与水平的决策则要先于支出结构，在日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。
（2）税制选择。布坎南认为，税制是国家财政制度的核心问题，它体现了个人和各阶层所承担的税收份额，一旦被选定则要在相当长的时间内起作用。他进而分析了公共选择对国家税收的影响。布坎南认为，累进的个人所得税产生于在公共选择中所体现的经济根源。由于参与这一选择的人都知道所选择的结果将在一个较长的时期内对自己带来影响，而他们又并不能确知自己在未来所处的经济地位，于是他们便按自己的长远利益来选择一种自以为公正的税制，以在将来可能遇到经济地位降低的情况下减轻或免除赋税负担，而不惜在将来富裕的状况下交纳较多的税金；而间接税不过是人们为了利用它给市场价格带来的扭曲以抑制社会对于某些商品和服务的需要而选择的，这种作用总是指向一定的收入阶层的，是按照不能确定自己未来收入状况的个体所进行的理性选择。故合理的税收结构应该是包括通行税、累进税和间接税。
（3）平衡预算。在预算原则上，布坎南强烈反对周期平衡与“充分就业盈余”的凯恩斯主义政策，主张保持预算平衡，并且要以宪法的形式确保其实现。为保证预算平衡的实现，布坎南还提出了更具体的建议，主张以宪法的形式要求：①总统每年提交预算草案给国会讨论审议；②国会所批评的预算不得超出收支平衡的限度；③如发现预算失误，赤字超过法定限额，就必须在一定时期内自动削减支出，若出现节余，则用以偿付国债；④上述原则5年内实施完毕，每年削减赤字20%；⑤上述原则只有在国会两院以2/3票数通过，并经总统批准才能予以暂时放弃。
（4）税收支出的限制。政府活动的支出依赖于赋税，因此，对政府的税收和支出加以约束，就从根本上限制了政府的行为框架，抑制政府的过度增长或机构膨胀。这种约束可以从政府预算的程序和预算的数量两个方面入手：前者要求在批准程序上注意保持收支平衡；后者要求政府收支增长直接与国民经济的增长挂起钩来，并保持在一定的比例内。
（5）货币政策。公共选择论的货币政策主张以布坎南为代表，仍然是从立宪的角度提出的。他主张，货币供给要按规则确定而不是随意决定，要相对稳定而不是随机变动；货币供给要按与实际产出增长率大致相等的速度增加，并且要广泛宣布和有法律保障，这就是布坎南提出的货币供给规则。货币规则即使不能完全排除通货膨胀，也可使通货膨胀被预期到，使通货膨胀具有连续性而不是随意波动，使其危害可减轻到最低限度。另外，货币规则的另一个好处是可以有效防止通货膨胀。