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专题3 文森特·奥斯特罗姆的民主行政思想

时间:2020-03-19     来源:《公共管理学:考点热点·真题解析》     作者:徐老师      点击量:1032

专题3 文森特·奥斯特罗姆的民主行政思想

在对行政决策机制进行多中心的制度设计基础之上,奥斯特罗姆提出了“民主行政”的治理理念,作为“官僚行政”的替代性范式选择。作为民主行政理论的开拓者,文森特·奥斯特罗姆的著作极具有代表性,值得再进一步深入挖掘。

一、民主行政的价值诉求

官僚制行政以官僚制为其组织形态,它的运作机理蕴涵着政治/行政二分的预设,排除了价值对行政的渗透。但“民主国家不仅仅只是建立在民主的原则之上,还应该实施民主的管理,官僚制组织中应该注入民主哲学”。政治/行政二分的预设暴露出了很多缺陷。政治 /行政二分是官僚制行政的逻辑。为了构建不同于官僚制行政的新范式,就必须抛弃政治/行政二分法。奥斯特罗姆深刻认识到了这一点,他把打破政治/行政二分作为开启民主行政价值的窗口。他提出“公益物品和服务依靠为各种组别的决策制订者所做出的决策,每个集体企业在政治上的可行性依靠的是所有各个决策机构持续地做出有益的决策。公共行政在政治的范围之内。”政治/行政二分法的打破,为政治价值渗透到行政领域开辟了广阔的空间。真正意义上的人民主权以及公民的平等与自由等是民主行政的价值诉求。

(一)真正意义上的人民主权

人民主权的理念是奥斯特罗姆构建民主行政的终极价值。奥斯特罗姆非常赞同汉密尔顿等人的观点,“首要的权力不管来自何处, 只能归于人民。”人民主权意味着人民的统治。如果是政府在统治,就等于承认政府和人民之间的不对等关系—一种主人和奴仆的关系。在这样一种关系模式下,奴仆(人民)的自由就容易被践踏,很难保障。所以,奥斯特罗姆认为“政府仅在有限的意义上统治。”他并不认为以层层选举代表为特征的代议制能完全实现人民主权,“投票是一根十分纤细的线,几乎不能使我们相信通过选举代表实现人民统治。”为了真正实现人民统治,他求助于美国联邦制,他认为“在该制度中努力促成的是在某种重要的意义上人民统治的可能性, 并避免政府统治的假想。”

(二)公民的平等与自由

公民的平等与自由是奥斯特罗姆在建构民主行政时所追求的两个重要价值,来源于马克斯·韦伯提出的民主行政的两条标准:(1)它建立在所有人都原则上具有相同的领导共同事务的资格前提上;(2)它把命令权力的范围降低到最低的程度上。不难看出,第一条标准主要涉及平等问题,第二条标准主要涉及到自由问题。奥斯特罗姆承续了马克斯·韦伯的理念,把公民的平等与自由作为民主行政的价值诉求。

平等。奥斯特罗姆认为霍布斯的主权理论和美国限权宪法的理论在人类结社的假设上是相同的,即任何确立和实施社会关系的组织形式必然依靠极端不平等的决策权能分配。但在解决政治不平等的态度上,两者却分道扬镳。霍布斯把不平等绝对化,认为这是任何国家组织必要且充分的条件,国家要维持和平与稳定,就必须有一个单中心的权威,它能够行使绝对的主权。奥斯特罗姆认为美国限权宪法的理论并没有把政治不平等的条件绝对化,通过多组织安排形成权力分立与制衡,并用足宪法所赋予的个人权威,就能够逐渐拉近治人者和治于人者之间的距离。

自由。奥斯特罗姆认为霍布斯的主权政治理论将导致“中央政府陷阱”。 在这种社会中,中央集权体制通过限制个人自由的强制性规定迫使个人患上心理冷漠、脱离社会及丧失开创精神的综合症,社会停滞指日可待。为了摆脱中央集权陷阱,把个人自由从禁锢中解放出来,奥斯特罗姆认为人类社会可以通过深思熟虑的选择来实现。他认为人民依靠自己的智慧,通过制度选择,能够掌握自己的命运,成为自己命运的主人。公民的选择自由是他的民主行政矢志不渝的价值诉求。

二、民主行政的制度建构

多中心体制是奥斯特罗姆构建民主行政的基础制度框架或称“元制度”。奥斯特罗姆认为, 多中心体制包括 :第一, 许多形式上相互独立的自治单位;第二, 选择按照考虑他人的方式行动;第三, 通过合作、竞争、冲突和冲突解决程序。可以看出, 奥斯特罗姆的多中心体制是一种组织结构模式, 在此, 许多独立的要素能够相互调适, 在一个一般的规则体系之内归置其相互之间的关系。这种多中心体制与市场结构具有相似性。 他正是把市场的这种特性推演到了政治领域。“多中心不限于市场结构, 而能够向各种政治过程的组织 扩展, 这意 味着它能够应用于一般的政治过程。”

奥斯特罗姆从价值、制度、技术三个层面实现了民主行政的完整建构, 并认为其具有不可比拟的优越性。他认为,从民主行政走向官僚制行政意味着倒退;而从官僚制行政走向民主行政, 实际上意味着一个“哥白尼革命式”的转折点。 但从现实来看, 他的民主行政在价值、制度、技术三个层面都存在着不同程度的困境与限度。

(一)价值层面

政治/行政二分法的打破, 其意旨是把政治价值注入到公共行政领域。但现实中, 价值落实的状况并不让人乐观,民主行政并没有完全解决社会公平问题, 特别是种族与社会隔离问题。 哈里干认为, 自治社区的建立, 是富人们把他们与穷人和少数种群分割开来, 极力使用分区规划、税收等工具稳固税基及逃避其对于中心市区问题所应承担的责任。弗雷得里克森也对民主行政的公平、自由等价值的实现问题提出质疑:“一些公民可以`用脚投票' , 移居邻近单位获取自己满意的服务, 但所有的居民都具有这样的条件来进行选择吗? ……如果竞争能够提高效率和改善经济效益, 它能够惠及所有人吗?

(二)制度层面

在制度层面, 民主行政会遇到适用范围的限度、责任归属的混乱、腐败及分权的集权化倾向等问题:

第一, 适用范围的限度。 奥斯特罗姆的民主行政只适用于联邦制国家, 特别是美国这样具有数量众多、交叠且具有并存管辖权的政府机构。 在当今世界的国家中, 也许只有美国政府才完全符合奥斯特罗姆所要求的结构特征。但国家结构形式的确立是历史合力作用的结果, 并不只是公民的主观选择问题。 有的学者批评他以本国政府结构作为蓝本来进行自我佐证, 有的学者则认为他的理论是在为美国混乱的政治秩序进行解释和辩论。 不管怎么说, 这都使得他的民主行政的适用范围大打折扣。

第二, 责任归属的混乱。 交叠的政府机构会产生责任归属问题。“在大城市区, 存在多种多样的管辖权被认为是导致市民困惑的原因, 市民们不清楚哪种管辖权应履行什么职能, 也不 清楚谁 应该 对社区 中的当 前主要状况负责。”由于责任的混乱, 公民在选举时对候选人的选择也会丧失理性的权衡。

第三, 腐败问题。通过契约承包来提供公共物品与服务是奥斯特罗姆公共服务产业的主导性特征。单一的官僚组织垄断公共物品的生产与提供会产生低效、质劣、价高等问题, 但是“当公共职能在以合同出租的形式被授予私营机构时, 却不可避免地会导致政治责任链条的松散乃至脱节。”所以,“没有适当的机制来处理冲突和监督公共服务经济的运作, 契约承包就会成为实施最粗俗形式的政治腐败的机制。”

第四, 分权单位内部的集权倾向。为了提高效率和防止权力滥用, 奥斯特罗姆关注的重点是政府单位间的竞争、制衡, 却对政府单位内部的问题轻描淡写。事实上, 分权的政府单位内部同样会产生严重的寡头和集权倾向,公民权的保障仍然存在缺口问题。

(三)技术(操作)层面

奥斯特罗姆的民主行政的运作需要精神文化层面的支持,但作为社会资本的公民精神的培育非一日之功,它是公民长期习得的一种文化沉淀和累积。另外,公民的参政技能的提高、参与意识的培养需要教育文化水平的提升,而教育又仰赖经济基础的支撑。奥斯特罗姆本人也意识到,“组织安排结构的变革不可能独立于关系到有关个人之间的组织实践的政治知识而发生。除非经过很长的时间,官僚制行政体制不可能转变成民主行政。社会中的个人必须获得知识、技术和道德判断,这对于进行共同努力以实现共同收益是必要的。”

三、民主行政思想评述

借助于以民主行政为基础的“多中心”治理秩序的构建,奥斯特罗姆力图实现公共行政身份危机的消解和学科范式的重构。公共行政的“多中心”安排延续了美国建国时期所确立的立宪精神和分权原则,使公共行政可以抛弃以效率为中心的技术合法性追求,找到自己在国家宪制中的合法地位和立宪身份。承认行政人员“不是上级命令的中立奴仆”,不仅是对现代政府行政所拥有的自由裁量权的客观承认,也能促使行政人员主动投身于公共价值的创造之中,并担负起相应的宪法责任和政治责任。“民主行政”的共治范式通过吸纳民众参与日常公共事务的管理,有利于破除传统官僚制行政的封闭黑箱,一定程度上缓解了公共行政权力的合法性危机,增进了公共行政在国家和社会中的认同感。对于公共行政的理论研究而言,奥斯特罗姆在颠覆“威尔逊—韦伯”范式的基础上,大胆引入公共选择理论的最新研究成果和美国古典政治理论,极大地拓展了公共行政的学术视野,丰富了学科的基础理论和研究方法,使越来越多的学者认识到在传统学科边界内进行故步自封式的研究所产生的困境和问题。通过对官僚制、市场选择和自主治理企业的多元制度分析,奥斯特罗姆事实上在“政府失灵”和“市场失灵”的钟摆困局之外开辟了一个新的公共治理的研究方向,使人们开始思考“政府—市场—社会”多元共治的可能,因而也成为公共治理学派的先声。


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