专题4 敦利威：官僚机构塑造模型
针对预算最大化模型，英国著名的政治学家和公共管理学家，敦利威提出并发展了官僚机构塑造模型（bureau-shaping model）。敦利威仍旧从“官僚在作出官方决定时，显然会将利己主义的效用最大化”这一核心的理性选择假定出发来阐发他的理论主张，但是他却提出了一个与之前尼斯坎南的模型几乎完全不同观点：理性官僚很少有动机去追求预算最大化策略。对于这样一个观点，他给出了四点解释：
第一，预算最大化是官僚制内部的集体行动问题，因此，官僚在将预算最大化时会遭遇集体行动的难题。
在等级结构的环境里，完全统一的机构仍旧是个神话。公共官僚组织中由多个官员共同制定机构政策的情形极为普遍化,这决定了“预算最大化不可能成为单个有支配权的官员所追求的私人物品”，而只可能作为一个集体策略,通过集体的共同努力，在作为集体福利实现的同时使个体受益。
但是预算的增长对于不同等级的官员而言其意义却是不同的：公共官僚组织中底层官僚采取个人福利最大化策略的机会最少，因此，他们更乐意采用集体策略来改进官员福利；高级官员却有更大的余地去采用个人策略，所以他们不太可能诉诸集体策略。更为重要的是，底层官员从预算增长这项集体策略中获益最多，而他们的倡议成本却很小。相比之下，虽然机构中的高级官员能极大的影响结果，但他们从预算增长中获益却是最少的，而倡议的成本却很高，特别是在敌对或无序的环境下。
此外，不同部门的官员对预算增长也持不同态度，理性官僚只会偏爱对他们有积极意义的部门预算增长，而很可能对流向组织中其他部门的预算增长持冷淡甚至反对态度。而上述这些实际中的常态，对于预算增长这个集体策略最终能否通过集体行动实现关系重大。
第二，不同类型的预算强调不同类型公共官僚机构的存在，因此，不同类型的公共官僚机构在不同类型的预算上有不同的动机和行为。
由于对理性官员力图促进公共官僚机构支出的要素构成缺乏明确的认识，因此，在官僚的预算最大化问题上常常会陷入含混不清的解释中。因此，要真正剖析理性官员促进预算增长的动机就必须首先明确预算的类型，从某种更加严格的意义上来说，预算类型的差异强调了不同类型公共官僚机构的存在。
公共官僚机构的预算包括四种类型：核心预算（corebudget），包括那些直接花费在机构自身运作上的支出，具体包括人事成本、设备和材料成本、贷款支出等。机构预算（bureau budget）包括核心预算以及机构支付给私营部门的所有资金。项目预算（program budget）包括机构预算以及该机构转移到其他公共部门机构用以消费的所有资金。超级项目预算（super-program budget）包括机构的项目预算以及其他机构利用自身资源而进行的所有支出。这些新的支出并非由该机构提供资金，但是机构却可以在计划的意义上对部分支出进行扩大和限制，或者因此而获得政治奖赏或政治责难。对于大多数官僚机构而言，项目预算是最终的环节，也就是说，对许多机构而言通常只有前三种预算。
根据公共官僚机构中核心预算、机构预算和项目预算的相对规模的差异，敦利威又进一步将官僚机构进行了类型划分：供给性机构（delivery agencies），管制性机构（regulato-ryagencies），转移支付机构（Transfer agencies），契约性机构（contracts agencies），控制性机构（control agencies）。
第三，官僚的最优预算水平决定了即使存在官僚的预算最大化，那也只能使预算增加到内部的最优水平为止。
预算最大化策略所会面临的集体行动的困难以及不同类型公共官僚机构中不同类型的相对规模使我们有理由相信，理性官僚不会盲目地不加选择的使预算最大化。“官员是否想要将预算最大化可能取决于3 个方面的因素：官僚的等级和预算的类型、相关的机构的类型以及随着时间而产生的变化”。例如，直接受益于预算增长的最基本的个人效用所得与对底层和中层官员而言最重要的个人效用所得都与核心预算相关 ,而对那些对高层官员而言最重要的效用所得则主要与机构预算相关。而且理性官僚一般主要考虑将其核心预算或机构预算最大化。因此，这种激励在与核心预算、机构预算和项目预算有密切联系的组织中将是最强烈的。供给性机构是符合这种模式的最大的预算组织。而在契约性机构、转移支付机构和控制性机构中，核心预算只在项目预算中占很小一部分，因此，较低层官员几乎没有理由去寻求项目预算的膨胀，而高层官员则只有在某些特定条件满足的情况下才会寻求通过机构预算增长提高个人福利的策略。
第四，高级官员更有可能追求与工作相关的效用而不是金钱效用。
高级官僚对非财富效用的强调和公共部门任用制度的设计，以及与工作相关的效用对公共官僚机构官员行为方式的重要且持续的影响，使高级官僚尤其是那些以与工作相关的效用为取向的理性官僚，不会将通过预算最大化实现个人福利的策略作为自己关注的中心，而将会更加倾向于追求机构塑造策略。事实上，相对于一般的预算增长本身而言，机构塑造与这些官员的福利有着更为明显的重要关系。当然，高级官员是追求机构塑造策略还是预算最大化策略，将会随着机构类型的变化而产生系统的变化。
在上述分析的基础上，敦利威进一步提出了他的“官僚机构塑造模型”。该模型认为，高级官僚的福利主要紧密地与他们的工作的特征而不是经济上的效用联系在一起，因此，将机构重塑成不同机构类型的集体策略可以最佳的增进高级官员的利益。那也就意味着，在某些情况下，例如更倾向于宽松的预算约束而不是绝对的预算规模时，高级官僚会主动选择预算最小化而不是预算最大化。总之,在敦利威看来，追求个人效用最大化的高级官僚可以通过改变他们的机构的性质来实现效用的最大化，即通过官僚机构重新塑造而不是预算最大化来实现个人效用最大化。