议题八 整体性政府理论、条块分割、区域协调发展

专题1 整体性政府理论

佩里·希克斯从20世纪90年代开始从事行政研究，而整体性治理就是他众多研究议题之一。他先后撰写了《整体性政府》《圆桌中的治理——整体性政府的策略》《迈向整体性治理》等著作，分别提出了整体性政府、整体性治理的思想，构建了整体性治理理论的体系。

从产生背景看，“整体政府”改革主要是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政等相反措施提出来的，用于解决犯罪、环境保护、社会排斥等跨部门问题的一种政府改革理论。学者们一般认为，“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。它包括四个方面内容:排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。“整体政府”改革在批判与继承传统官僚制组织与新公共管理“企业家政府”组织的基础上，结合当代政府管理面临的新问题，不断地进行组织创新，形成了一种“整体政府”的组织模式及方法，开辟了后公共管理背景下政府改革的新视野。系统地梳理西方“整体政府”改革的组织创新及方法，无疑对我国当前的政府改革具有积极的理论意义和现实意义。

“整体政府”改革从根本上打破了传统功能性组织的运作逻辑，形成了一种基于结果与目标的公共组织创新的路径依赖，即它以结果与目标为导向，解决当代公共服务中的协调与合作问题，探索“联合”的公共服务供给方法，对组织结构进行了全面再造。因此，从结构的视角看，“整体政府”改革通常被看成是一种有意识的组织设计或机构重组，最终形成了一种“整体政府”组织模式。

专题2 条块分割的内涵及治理

一、条块分割的内涵

所谓“条块分割”，是指在一定的地区或行业范围内，以合法的行政性架构为基础，以行政手段为主，并借助于经济和法律手段，限制本地区、行业稀缺性资源的流出，或限制其它地区、行业具有竞争力的商品流入，实行有利于本地区、行业的袒护性政策和行为。其中，地区分割是一种横向控制，表现为地区封锁和“诸侯经济”；而行业分割则是一种纵向控制，表现为行业垄断。条块分割的本质在于行政垄断。尽管条块分割与国际贸易保护主义在所使用的手段上基本相似，但国际贸易保护主义有保护民族幼稚工业和完成工业化的需要，与条块分割所谓保护工业的动机在性质上完全是不可同日而语的。

条：指的是由中央直属部委自上到下的一种指挥体制，例如，国家税务局对各级税务部门，国家工商部门对各级工商部门的指挥，就属于“条”。属于垂直、纵向管理。

块：则是以地方行政当局统管的某一区域全部的行政行为的一种概括描述。属于平行、横向管理。

二、条款分割的根源

我国条块分割有其很大特殊性, 并有着深刻的体制性根源。

（一）政府作为利益主体为条块分割提供了内在动力。

1、以隶属税为特征的分税制确立了地方政府税收受益人地位。1994年，我国进行了税收体制改革，改革后的体制被称作“分税制”。新税制简化了税种结构，避免了税收征收过程中的漏洞。但分税制也存在明显的局限：分税制规定地方税和分享税的一定比例归地方政府，确立了地方政府作为税收独立受益人的地位。分税制设立的地方税和分享税都是与地方企业和个人的收入及本地区的经济发展相关的，是一种隶属税。中央和地方之间没有具体财政支付责任的划分，从严格的意义上说，还不是严格的分税制。这些局限决定了地方政府的税收利益与所辖地区的经济是紧密联系在一起的。

2、以三级出资人为特征的国有资产管理体制确立了地方政府盈余受益人地位。2003年，我国对国有资产管理体制进行了改革，确立了国家所有制前提下的三级出资人制度。新体制缩短了地方企业的委托代理链条，有利于发挥地方政府积极性；确定由国资委集中行使出资人职责，收敛了企业的委托代理链条。但新体制也有明显的局限：第一，新体制规定地方政府履行出资人职责，确立了地方政府作为国有企业盈余的受益人地位；第二，国资委虽是政府一个特设机构，但它与政府之间不是经济契约关系,而是行政授权关系；第三，新体制把原来由各部门分散行使的权力改由国资委集中行使，却囿于中央与地方、政府部门与国资委之间行政性授权内部的调整。这些局限决定了地方政府的盈余利益与地方国有企业紧密联系在一起。

3、中央政府转移支付乏力为地方政府实施条块分割提供了内在要求。就目前情况来看，我国大部分地方的财政还比较拮据，许多地方政府财政实际上成了“吃饭财政”，而且拖欠工资的现象也比较普遍。财政供养人口的增长大大高于同期人口增长的速度，加上职工工资的调整部分，工资性财政支出增加的速度更快。在不少地区，新增财政收入约有80%以上用于人员经费。同时，各地财政状况也极不平衡，中央财政在转移支付方面乏力。

（二）政府功能定位不合理为条块分割提供了可能。由于我国政府职能转变滞后和管理手段落后，造成了“政社不分”的状况，为行政干预提供了可能；由于行政授权没有被打破，造成了“政企不分”状况，为行政干预提供了条件；以“管办不分”为特征的行业管理机制为条块分割提供了现实基础。

1、以“政社不分”为特征的行政管理机制为行政干预提供了可能。政府职能转变滞后，我国的政府管理长期定位于包揽社会一切事务，甚至单位和家庭内部事务。为适应深化改革和扩大开放的要求，政府行政职能开始转变，社会中介组织开始出现，但政社不分现象仍较普遍，很多社会中介机构脱胎于政府部门，与其保持着天然的“母子”关系，政府习惯于用行政手段管理社会。这样，社会中介机构失去了独立、客观、公正的行业特性，政府通过中介机构管理社会的大小事务。我国政府的经济管理手段也比较落后。我国保留着明显的计划经济管理特征，政府不但要批项目，批政策，还要管投资，甚至还要负责具体项目的资金筹措。大量所谓“高税率产业”（如烟酒等）、短平快项目（一般性加工产品）和“五小”企业都是在这种体制下形成的。

2、以“政企不分”为特征的企业经营机制为行政干预提供了条件。一是国有资产结构和定位不合理。到 2002 年底，全国国有资产总计118299.2 亿元。经营性国有资产76937.8 亿元,占全部国有资产的65%。在经营性国有资产中，一般竞争性领域65476.7亿元，占全部经营性资产的85%。这说明我国国有资产的结构和布局是不合理的，国有资产绝大部分集中在竞争性领域特别是一般竞争性领域。这归根结底在于国有资产定位不合理。二是独立完整的法人财产权没有得到保证。由于政府与国资委之间行政授权关系没有被根本打破，国资委实质上是一个行政机构，行政性授权的内部调整不可能产生经济授权的契约关系。国资委与企业之间的经济委托关系没有落实，所有权与经营权未能实现分离，独立完整的法人财产权难以保证,政企不分和企业经营机制不活存在生存的土壤。

3、以“管办不分”为特征的行业管理机制为条块分割提供了现实基础。“管办不分”是我国普遍存在的现象。所谓“管办不分”，是指行业主管部门既行使行业管理职能，又经办经营性企业。应该看到，这种现象是很普遍的，除电力、电信、民航、铁路外，还有如高等教育、医疗卫生、体育、文化、娱乐、出版、旅游等行业。垄断利润是行业分割产生的诱因。在体制转轨时期，由于客观上存在着社会分配不公的问题，各地财政收入不平衡，机关事业单位人均收入低，这就难免促使一些地方和部门谋求垄断利润。条块分割是制造进入障碍、市场歧视和阻碍商品与资源自由流动的最有力也最简单的手段，再加之利益约束与法律机制的不健全，就使得条块分割变得更为现实，使得行政性市场垄断难以有效抑制。

（三）政绩考核不科学为条块分割提供了激励机制。

1、非科学发展观是条块分割关于发展问题观念上的反映。政府职能的本质在于向社会提供公共产品，为经济发展和社会进步提供必要的前提和基础。由于我国是发展中国家，市场经济体制初步建立，在许多方面还有待于完善，许多在发达国家由市场提供的私人产品在我国还不得不由政府提供。同时，由于经济发展水平比较低，各级政府用于提供公共产品的财力比较薄弱，公共产品总的来说还比较匮乏，许多国有企业仍要承担办社会的重担。我国实施经济赶超战略积累起来的巨额国有资产必然有其增值的要求，以及发展中国家普遍实行的政府主导型发展模式与市场体制在许多方面也不协调,这些因素决定了我国现有复杂的利益格局和运行机制。一种社会经济体制下的利益关系决定了观念意识的形成，反映在发展观上，由于条块分割及其利益基础的存在，就形成了非科学的发展观。如盲目追求GDP（或人均 GDP）就是由于地方政府或政府部门注意的仅仅是本地区或本行业的利益，而看不到自己的行为对其它地区或行业的影响，看不到现在的行为对将来的影响，也不可能形成联系的观点或发展的观点。

2、以“经济核算”为特征的考核制度为条块分割提供了激励。由于我国没有建立起科学的社会核算体系，长期以来片面地GDP及其增长速度来衡量国家和地方的发展，来衡量政府和领导干部的政绩。只讲经济核算，不讲社会核算；只顾本地或本行业发展，不管这种发展对国家整体发展的负面影响；只顾GDP的增长，不管增长的效益、效率和质量，这种做法必然助长条块分割，是以巨大的社会成本为代价的。因为发展地方或部门的经济既需要资金，也需要市场，而实施条块分割和保护主义政策既能保护市场，实现GDP的增长，也能增加地方政府或部门的收入。同时，这种不计社会成本的核算体系也势必阻碍领导干部树立正确的政绩观。在实践中，这些政绩又主要以建了多少企业、上了多少项目等指标进行简单量化和比较。随着干部选拔制度日益民主化，选民也以发展地方或部门经济作为评价干部的基本标准，这些都激励强化了条块分割的趋势。

三、治理我国条块分割的路径选择

（一）改变政府市场主体地位, 消除条块分割的现实基础。

1、无论是从政府的职能还是从政府的效率来看，都要对政府功能进行合理定位，这是改变政府市场主体地位打破条块分割的基本前提。从政府的职能来看，政府的职能在于为社会提供公共产品，提供公共产品不能够赢利，而私人产品的提供具有盈利性，应由追逐利润的私人资本来提供。提供公共产品可以促进整个社会经济效率提高，从而扩大了税基，补偿了政府提供公共产品的支出。再从政府的效率来看，在市场经济条件下，市场在资源配置方面的效率要比政府高，但政府在处理涉及外部性的问题时比较有效率，但市场则会出现失灵。因此，必须加快国有经济的结构调整，把国有资产逐步从竞争性领域特别是一般竞争性领域转移到公共产品的提供、有利于国有经济控制力提高和涉及国家安全的产业上来。

2、在竞争性领域存在大量国有资产的现实条件下，无论是从国有资产的保值增值要求还是从社会化大生产的科学管理要求来看，都要实行政企分开，这是改变政府市场主体地位打破条块分割的现实保证。从国有资产的保值增值要求来看，在国有资产在总量和比重都很大的情况下，国有资产管理的首要目标是保值增值，这就要求国有资产资本化，参与社会资本的增殖运动，回归社会资本的属性，遵从社会资本的运动规律。从社会化大生产的科学管理要求来看，所有权与经营权相分离是社会化大生产的共同要求，随着生产规模的增大，科学管理的要求日益提高，必然要求所有权与经营权相分离，维护企业法人财产权的独立和完整，这是社会化大生产的共同要求。因此，政府作为出资人只能通过股东大会表达自己的意愿和主张，通过董事会参与企业的日常经营决策和经营管理者的选择，而不能采取行政手段直接管理企业，也不能指派任命干部。

3、无论从行政内容还是从行政方法上来看，都要依法行政，这是改变政府市场主体地位打破条块分割的关键。从行政的内容上来看，要明确政府的管理职能，按照法律的规定管理社会事务，加强社会管理和公共服务，而不是管单位、管企业，更不是直接管理企业和单位的内部事务。行业管理只需对全社会的同类产品或服务进行规划、协调、监督，并为它们提供各种服务，规范经营行为、培育市场体系、保证公平竞争和正常经济秩序，而无需承担组织指挥等职能。从行政的方式上来看，在社会主义市场经济条件下，推动政府管理方式的创新，主要是运用经济和法律手段进行间接管理，积极促进中介组织的形成和发展，尽量避免政府的直接行政干预。行业管理应在充分发挥行业组织自律协调服务功能的基础上，引导、协调和推动社会事业和经济的发展。

（二）深化财税体制改革, 消除条块分割的内在动力。

1、深化财税体制改革，完善分税制，进一步调整地方税的税收结构、征税方式和征税环节，是深化财税体制改革消除条块分割动力的前提。我国地方税收收入是一种隶属税，其带来的最明显的结果就是保护本地区的企业。首先要调整税费关系，加快费改税步伐，规范政府收入，建立以税收收入为主、规费收入为辅的地方财政收入运行机制。在此基础上，改革征税方式，割裂地方财政收入与所辖企业的税收联系。如地方税收收入可改按经营所在地征税，这样可以削弱地方政府实施地方分割的动力。同时,可以考虑扩大地方的税权，允许设置一些有地方特点的税种如特种资源税，提前税收征收环节，使地方政府获得应得的税收。

2、合理划分中央和地方的事权，界定支出责任，是深化财税体制改革消除条块分割动力的关键。合理划分管理范围，既可以调动地方积极性，也可在其基础上界定各自的支出责任。中央政府管理的重点应当放在制定经济法规、稳定宏观经济环境、建立社会主义市场经济体制以及通过区域规划协调地区间的平衡发展。因此，凡是涉及国防、外交、公安、全国重点设施、实施国家调控及国家机关正常运转所需的经费，由中央政府支出。地方政府主要负责地方行政管理、城市设施和公用设施建设、地区经济发展及本地文教事业等方面的事务，所涉及的费用由地方财政支付。在事权和支出责任界定清晰的基础上，将与维护国家权益相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入，而与地方社会经济事业发展关系密切的税种则划为地方固定收入。

3、为实现共同富裕，缩小地区间差距，特别是在各地财政收入极不平衡的情况下，应在保证中央财力的基础上，建立规范的转移支付制度，这是消除条块分割动力的保证。一般性补助应改基数比例法为因素法，根据地区的人口、面积、教育水平、医疗水平及人均收入水平确定具体的补助金额；专项拨款补助主要是为了贯彻中央宏观调控意图，可以解决经济和社会发展中的特殊问题，是中央实施宏观调控的一个有力手段，应专款专用；特殊补助是根据老、少、边、穷地区的特殊因素所追加的补助，以调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区和遭受特大自然灾害地区的发展。

（三）改革政绩考核制度，消除条块分割的激励机制。

1、在转变政府职能基础上，合理界定地方政府管理责任，是消除条块分割激励的前提。界定地方政府管理责任首先要转变政府职能，其次要界定各级政府责任范围，最后还要界定地方政府与基层组织的责任范围。既要明确地方政府不应管理由中央政府管理的事务，也要明确地方政府不应管理基层组织和企业内部事务。地方政府责任主要在于提供地方性公共产品或服务，为当地的社会和经济发展提供优良服务，创造一个良好的创业环境和人居环境。

2、按照地方政府管理范围和责任，建立科学政绩考核制度，对各级政府和行政人员进行考核，是消除条块分割激励的关键。现行干部考核制度过分强调了与所辖地区经济发展成就进行直接挂钩，并且这种经济发展成绩又主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标来进行简单量化和比较。因此，设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，是十分重要的。不仅要有经济数量指标、增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会经济效益指标和环保指标；不仅考核干部在促进地方经济发展方面的政绩， 也要考核干部在遵守国家法律法规方面的表现；不仅考核短期发展目标，还要考核可持续发展目标。

（四）反垄断，打破条块分割的堡垒。条块分割的目标就是获得垄断利益，不管它采取何种方式，但都难以掩盖其垄断的本质，垄断是条块分割的堡垒；随着科学技术的发展，传统自然垄断行业不再具有垄断特性，自然垄断不再是条块分割的护身符；垄断的最大受害者是消费者，由于单个消费者力量薄弱，只能依靠消费者协会，因此，应该发挥消费者协会功能打破条块分割的堡垒。发挥消费者协会功能打破条块分割的堡垒。垄断的最大受害者是消费者，他们有动力打破垄断、打破条块分割。社会中介机构是政府社会经济管理的重要助手，因此，应发挥作为消费者自治组织的消费者协会的作用，为消费者利益服务。